摘要：要推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。提升基层综合执法能力和水平对于推进依法行政至关重要。近年来，济南市城管局高度重视基层综合执法工作，不断推进执法规范、文明执法工作，不断巩固深化“强、转、树”专项行动，开展“三度”执法模式，深入推进执法队伍规范化建设，持续提升城管执法人员的综合素质和执法办案水平，城管执法规范化建设取得良好效果。但面对新形势、新格局、新要求，城管执法规范化建设与城市管理工作高质量发展还存在着不协调发展瓶颈问题。通过深入基层调查研究，本论文旨在通过深化体制改革、完善执法运行机制，创新执法方式，强化城管为民服务，加强队伍建设，规范队伍执法行为等工作，不断推动城管执法规范，提高行政执法水平。

习近平总书记指出,行政执法工作面广量大,一头连着政府,一头连着群众,直接关系群众对党和政府的信任,对法治的信心。党的十八大以来，党和政府高度重视城市管理工作和城管执法体制改革工作，2015年印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中办发37号），住房和城乡建设部先后出台《城市管理执法办法》、《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》等一系列规范性文件，倡导“721”工作法，启动了3年+3年两轮次“强基础、转作风、树形象”专项行动，统筹全国城管执法系统深入推进执法队伍规范化建设，持续提升城管执法人员的综合素质和执法办案水平，城管执法规范化建设初见成效。

一、执法规范化的新作为

全面推进严格规范公正文明执法，进一步提升基层综合执法能力和水平，对于提高司法公信力和推进依法行政至关重要。近年来，济南市城市管理局（综合执法局）高度重视基层综合执法工作，不断推进执法规范、文明执法工作，不断巩固深化“强基础、转作风、树形象”专项行动，深入开展法度、力度、温度 “三度”执法模式，规范执法程序和行为,实现执法水平普遍提升,努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

（一）健全法律体制，划定职能定位有思路。

一是法律法规进一步完善。首先充分利用地方立法权，加强顶层设计，先后出台涉及市政市容、环境卫生、户外广告、建筑工地、园林绿化等多领域法规规章，用以填补城市管理专业领域的立法空白。此外，不断修订出台多项配套性文件及制度标准，确保法律法规有效落地，基本形成1个纲领性文件+N个专业法规规章+N部配套文件及标准的法律规范体系。二是机制体制进一步顺畅。在城管综合执法改革持续推进，基层治理能力不断深化的过程中，结合司法实践及城市特点，采用了“管执合一”、“管执分离”、“执法大综合”、“执法小综合”排列组合的模式，基本形成了“党政主责、城管牵头、部门联动、社会参与”的城市管理格局。三是职能定位进一步明晰。从横向看，明确城市管理执法部门与生态环保、市场监督、交通运输、农业农村等部门的协同责任，构建了清晰顺畅的协同机制；从纵向看，一贯到底的城市管理执法监督体系基本形成，在执法重心下移的前提下，根据当地实际积极下放行政处罚事项，将与群众生产生活密切相关、执法频率高、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的事项下移给城区、街道、乡镇，进一步理顺了上下职权关系。

（二）加强队伍建设，推动规范执法有抓手。

一是抓示范引领，打造革命城管。把巩固深化“强基础、转作风、树形象”活动作为推动城管执法工作的重要抓手，一方面挖树李赐杰、徐明礼等一批“最美城管人”，充分发挥先进模范典型带动作用，激励执法队伍争先创优，一方面开展思想作风纪律整顿活动，着力解决粗暴执法等执法作风方面存在的突出问题，着力打造一支政治坚定、纪律严明、作风过硬、形象优良的城管队伍。二是抓制度建设，打造职业城管。制度建设是确保履职有序高效的切入点，济南市城管局2018年至2023年共印发修订18类605项制度，涉及内容包括队伍管理、装备服务保障、执法制度、法律法规适用等方面，为“城管怎么管、怎么更好的管”提供了制度保障，有效的提升了城管队伍规范化建设。三是抓执法流程，打造法治城管。在持续推进落实执法公示公开、重大事项法律审核、执法全过程记录制度同时，根据新修订的《行政处罚法》及《自由裁量基准》、行政文书参考式样、《城管执法流程》、案例汇编等文件，切实提升案件办理流程规范化。四是抓教育培训，打造文明城管。面对疫情防控、机构调整等复杂形势任务，城管执法队伍以教育培训为着力点，分层分类推进全系统领导干部、业务骨干、新进人员培训，促进干部队伍能力素质提升，从而积极适应时代发展变化对城管队伍的新要求。主要做好抓党员培训，以党史学习教育、党的二十大精神为引领，以党的凝聚力提高工作执行力，确保基层组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用得到充分发挥；抓岗位培训，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格人员，不得从事执法活动；抓业务专题培训，编写城管执法业务培训大纲，对市政市容、生活垃圾分类、安全生产专项执法、违法建设等重点领域开展形式丰富的专项培训，抓执法能力培训；对基层队员普遍关注的执法安全、媒体沟通、信访业务、心理疏导等方面有针对性的进行菜单式、案例式教学，以训促学，以学促用，进一步提升队伍执法行为规范化建设水平。

（三）强化科技支撑，改进执法模式有想法。

一是探索“非现场执法”，解决执法痛点。济南市城管执法支队充分依托科技手段，探索“非现场执法”，利用人脸身份识别、视频取证等方式确认当事人身份、及时固化证据，适时执法介入，有效提高了举报投诉率高，易引起负面舆情的无照经营等案件类型的发现率和处置率，解决城管执法痛点。二是整合平台资源，实现数据赋能。持续推动综合执法服务平台升级，进一步拓展智慧城管、综合执法两大核心业务系统功能，搭建行政执法全过程监管平台,持续深化智慧城管一体化建设，强化功能融合，尽早实现“一网通管、一网通办”。三是注重掌端执法，提升执法效能。开发移动执法平台，依托微信小程序、执法APP等应用实现检查系统、办案系统、办公系统三统一。

（四）牢树宗旨意识，助力经济发展有位置。

一是推进服务化执法，处罚源头减量。济南城管执法队伍始终贯彻以人民为中心的思想理念，深入实施“721工作法”，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，深入践行服务性执法理念，让城市管理更有温度。济南市规范设置“摊规点”160个，提供摊位950多个，既有效保障了摊贩的生计，也保留城市烟火气，方便了群众生活。二是落实包容审慎处罚，科学处理存量。梳理轻微违法行为不予处罚清单，对于违法行为轻微的企业个人通过责令整改的方式使其免于处罚。通过提醒、示范、辅导、约谈、建议、回访等非强制性、灵活多样的方式，引导行政相对人主动配合、在户外经营整治工作中，实行十分钟温馨执法模式。三是开展“城管e普法”，有效避免增量。通过局网站、微信公众号、行政相对人执法工作联系群等发送“城管e普法”新形式对外公布，并印制成《“城管e普法”手册》，深入社区、学校、机关、企业、门店开展普法宣传教育和行政指导活动。推动群众企业自觉遵法、守法，减少违法行为发生。

（五）严肃工作纪律，实现督查考评有方向。

一是抓考评体系。优化绩效考核细则，建立健全定期管理考核机制、考评通报机制，从队伍建设、纪律作风、应急处置、案卷评查、执法宣传等方面进行量化考评，将考评结果与年底评优选先、绩效考核、职级晋升挂钩，促进城管执法工作提质增效。二是抓纪律作风。没有严明的纪律，就没有坚强的队伍，就没有规范的行为。及时开展教育整顿活动，对失职、渎职，不文明执法、暴力执法等严重影响城管形象的违法违规行为一查到底，绝不姑息，以刮骨疗毒的勇气，有效整治顽瘴痼疾，队伍生态持续优化，作风持续转好。三是抓执行落实。自觉接受群众、社会和媒体的监督，定期开展自查自纠，及时通报本系统干部队员违纪违法案件，强化警示教育，提升全员遵纪守法意识。

二、城管队伍推动执法规范化的新挑战

当前，面对新形势、新格局、新要求，城市执法规范化工作已经进入到平台期、关键期、攻坚期，处于规范水平上升速度放缓，推动力和固有习惯相持较劲的阶段，给城市管理执法队伍带来新的挑战。

（一）城管职能扩大与城市精细化管理的不协调。

自综合行政执法体制改革以来，市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业、应急管理六大领域分别组建专业执法队伍，相关执法部门的职责均已规范和明确。而由于城管执法队伍并没有纳入《行政处罚法》的6只执法队伍当中且《城市管理执法办法》因出台较早，并没有职权划分、机构设置、职能定位、人员身份等困扰城市管理的体制机制问题进行明确规定，因此各地不约而同的将“不想要的、不好解决的、专业性强、无法明确主管部门的”执法事项放到城管执法的“大筐”里，城管执法系统除承担市容环卫、市政公用、园林绿化等传统领域处罚事项，还承接了生态环境、水务管理、交通管理等相应职权，各个地区承担的职责既多且乱，对执法精细化、规范化掣肘严重。习总书记在上海考察时曾提出“城市管理要像绣花一样精细”，在各地落实城市精细化管理时基本都要求贯彻疏堵结合，以疏为主，以堵为辅的管理执法理念。而现实中，个别执法领域的个别执法问题面临着执法难、执行难的问题。如占道经营执法经常矛盾冲突不断往往是因前端没有对微小经营业态进行引导和管理造成的，管理工作不到位导致末端执法执行难，也使城管执法队伍置于风口浪尖，无法得到社会的理解和支持。

（二）城管繁重工作与队伍人财物保障的不匹配。

各地城管执法部门成立至今已近20年，城管执法队伍已成为基层执法的重要力量，但人员编制不足、编制混乱、年龄结构不合理、素质参差不齐等问题依旧存在，因此导致的福利待遇低、无晋升空间、执法行为不规范等问题凸显。例如山东省济南市区常住人口比例已经达到933.6万人，但市区执法人员共1617人，比例不足万分之二，远未达到万分之六的配比；山西省等地则存在一线城管执法队员混编严重，执法队聘干人员、工人编制占比甚至达到70%-100%，在保证城市管理执法工作正常运行的情况下无法落实《行政处罚法》关于行政执法主体资格的要求。此外，城管执法力量下沉后，除承担大量执法任务之外，城管执法队伍还要承担街道乡镇派发的信访维稳、行政审批、安全生产等职权范围外的工作任务，执法力量与工作任务严重不匹配。财物保障方面则还存在办公用房尚无统一标准、部分地区执法车辆装备经费保障困难、一线执法人员值加班经费不足、协管员工作强度与待遇不适配等问题仍需解决。

（三）城管队伍建设与群众期待高标准的不适应。

新时期，人民美好生活需要日益增长、人民法律意识越来越强，人民群众高期待与执法队伍建设现状的不对应急需解决。一是城管执法队员缺乏业务、法律专业背景。由于城管执法队员身份背景千差万别且执法队伍缺乏法律类、环境类、石油燃气类、园林绿化类、工程类等专业人才储备，导致各地无法组建专业执法队伍，执法领域过于集中，专业类案件未履职案由占比过高，又因城管体制改革后跨部门跨领域的处罚权划转，此类问题更是充分暴露。以山西省的餐饮油烟污染职权划转为例，职权虽划转了但人员未划转，此类案件办理陷入缺乏专业执法人员、鉴定技术、鉴定设备的窘境，城管执法人员无法对烟排放是否超标、油烟净化装置是否合标、油烟净化装饰清洗是否达标等问题进行查处，只能处罚未安装油烟净化装置和未记录清洗台账的违法行为，极大制约了执法效能发挥。二是城管执法人员底气不足，信心仍需提振。由于城管队员的人身安全仍然没有严明的制度保障，虽然暴力抗法事件在公安系统的大力支持和配合下得到缓解，但仍未从根本上得到解决，城管队员仍面对非议误解、批评指责、甚至威胁恐吓，城管执法队伍整体安全感差，往往在执法过程中有畏难情绪，不敢直面冲突，从而对工作失去信心、削弱队伍战斗力和凝聚力。三是城管执法人员执法合理性饱受质疑，执法权威性仍需树立。行政行为的合理性原则要求在作出行政行为时期待在国家利益、社会公益和个人利益的中寻求平衡点。以负面舆情较多的占道摆摊设点、无照经营为例，首先此类行为无疑破坏了社会经营秩序和城市管理秩序，但是在经济下行压力较大的情况下，如何保障经营者的生存权及消费者的便利需求也应被合理考虑，作为末端执法的城管执法队员无疑坐在两者矛盾的暴发口上，虽然行为正当性有法律法规支撑，但在合理性上却饱受争议，结果成为社会负面情绪的宣泄对象，何其无辜。加之城管执法人员在执法行为、仪容风纪等方面也确实还存在薄弱环节，经常会发生情绪化执法、不文明执法的问题，使得暴力抗法、负面舆情频发，执法权威严重受损。

（四）城管执法机制与法治工作新要求的不契合。

一是城管执法的法律法规有待进一步完善。目前，我国城市综合行政执法尚未有统一的法律或行政法规，城市管理执法在法律地位、队伍称谓、管理体制、执法区域以及职能定位、执法手段、协调配合等方面都还存在着问题，城市管理方面的法律法规还不够完善。二是城管执法全流程还有不少“栓塞”、“梗阻”。从起点来看，在对占道经营、生活垃圾未正确分类投放个人进行执法处罚时，经常碰到当事人拒绝提供身份信息和提供假身份信息的情况，无法明确当事人信息意味着案件整个流程无法启动；而利用非现场执法模式虽能解决正面接触所带来的暴力抗法或负面舆情问题，却会因为需获取公安的人脸识别授权而无法进行；从办案过程来看，在办理燃气、绿化等需要专业部门予以配合的案件时，移送机制不畅、认定取证效率低下、职权交叉行使等情况依旧存在；从结案点来看，处以财产罚时，存在无法掌握当事人是否已经缴纳罚款、申请法院非诉执行周期长、效果差的问题，处以行为罚时，又存在缺乏人身强制措施等有效的制约手段导致当事人不配合的情况。这些执法过程中的难点痛点耗费了执法人员大量的时间精力、大大降低了城管执法效能。三是执法办案水平提升空间较大。结合行政处罚法修订实施开展的案卷评查结果看，城管执法案件办理质量呈现“五不”特点，具体表现为：法律法规理解不深入，只会照猫画虎遇到新问题不知如何解决；调查取证不规范，书证物证试听资料经常无法满足真实性、合法性、关联性要求；文书制作不严谨，法律法规引用错误，书写别字未发现等问题频出；时效把握不准，无听证、申辩过程，超期送达时有发生；裁量基准把握不到位，不罚少罚较多，处罚力度偏弱。执法力量和职权下沉以来，基层城管案件法制审核归属街道乡镇司法所，由于法制员缺乏城管执法实践经验导致法制审核纠偏功能减弱，复议纠错诉讼败诉率有所提高，办案法审、规范性水平有待提加强。

（五）城管舆情应对与自媒体时代发展的不相适。

伴随互联网技术的迅猛发展，“人人都是自媒体、人人都是麦克风”的时代已然到来，城管执法宣传工作也因此面临新挑战。一是正面宣传缺位。由于正面宣传手段单一，宣传手法老套，城管执法队伍维护城市秩序、保障城市安全、为民解难所付出的艰辛不为公众知晓，城管宣传工作陷入正面宣传无人看，负面新闻流量爆炸的泥潭，难以脱身，境遇十分尴尬。二是工作内容容易引爆舆论。城管队伍在无照经营、违建拆除的执法过程发生“城管打人”、“城管被打”等新闻极易吸引眼球，而网络覆盖面广、传播速度快的特点给城管舆论应对造成了巨大的压力。三是应对经验明显不足。审视多起城管队伍负面网络舆情发现，城管执法队伍作为街面环境秩序整治的重要队伍在舆情应对方面显然经验不足，有些案件采取正确的舆情应对措施，可有效避免事件发酵，而城管队伍的应急应变能力依旧停留在多年前的水平上，未适应新变化的到来，因此导致的舆情危机时有发生。

三、城管队伍提升执法规范化的新思考

近年来，无论是统筹抓好疫情防控和经济发展的新形势，还是群众对城市品质形象的不断提升的期望值，抑或是越发规范严格执纪监督和群众越来越强法治意识都给城管执法规范化提出了更高的要求。我们应多管齐下，寻求解决出路：

（一）深化体制改革、完善执法运行机制，优化城市管理格局。

一是加强顶层设计。加快修改完善城市管理办法，通过立法手段，系统性解决城管执法主体、执法范围、执法保障、职责边界等相关问题。建立地方立法协调审查机制，确定对地方立法的指导备案原则，引导地方在法治轨道上推进城市治理体系和治理能力现代化。二是注重高位协调。充分发挥城市管理部际联席会议的作用，会同财政、公务员管理、人力资源等部门研究解决城管执法人员身份、经费装备问题，为基层提供相应制度保障，确保城管执法的规范化、制度化和法治化建设水平。三是完善执法运行机制。尽快形成“党政主责、城管牵头、部门联动、公安保障、司法支撑、社会参与”的“大城管”格局，完善城管协调机制，固化多部门联动机制，通过引导社会自治，群众广泛参与，提升城管队伍整体规范化、文明化形象。

（二）创新执法方式、强化城管为民服务，统一法律社会效果。

一是推广分类分级执法。通过对过往检查情况数据比对，对检查对象进行分级分类，减少对问题较少、评级较高的执法检查对象的检查频次，做到无事不扰；加大对问题较多、评级较低的执法对象的检查频次，做到以查促改，助力小微主体脱困，助力营商环境优化。二是推进“互联网+行政执法”。整合现有资源，实现执法信息电子化、执法程序规范化、执法流程快捷化。推广非现场执法等模式，建立“前端及时发现+后端依法处置”衔接机制，提高执法效率，减少执法冲突。三是推行信用联合惩戒制度。积极加入社会信用体系建设联合成员单位，探索将不承担行政处罚责任的主体纳入信用联合惩戒当中，发挥联合惩戒对信用主体的激励和约束作用，倒逼违法主体自觉履行法律义务，承担法律责任。

（三）加强队伍建设、规范队伍执法行为，树立城管执法权威。

一是加强思想政治教育，坚定队伍理想信念。没有离开业务的政治，更没有离开政治的业务。政治能力是把握大局、明辨是非、找准方向的核心能力，我们要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，不断强化宗旨意识、坚定理想信念。各级党组织要通过思想教育活动、谈心谈话等方式，随时掌握队伍的思想动态，贯彻落实执法为民、廉洁自律、百折不挠、无私奉献的精神理念。二是加强业务及行为规范培训，增强队伍能力素质。采取线上线下相结合、理论与实践相结合的教育方式，通过高等院校教师、行业专家讲授、业务骨干带领实操、组织考试、“大比武大练兵”等活动形式，加强各类城市管理人才培训、重点提升管理与执法人员在城市规划、工程建设、市政管理、园林养护等方面的专业知识，不断提高执法队伍的科技运用能力、规范执法能力、公共关系沟通处理能力，争取培养一批业务行家、管理能手、执法标兵。三是加强纪律作风整顿，提升队伍履职效能。组织开展教育整顿活动，补短板、强弱项、促提升，着力解决当前执法队伍中存在的理想信念、依法行政、工作作风等方面问题，完善一批纪律制度规范、清退一批不符合要求人员、整改一批基层突出问题，促进执法行为规范化更上新台阶。四是加强形象标准化建设，完善执法行为规范化。出台执法用房、执法装备、执法车辆等相关事项的统一标准。科学谋划、统筹推进城管执法门楣牌匾、办公场所标识、办公用品标识、执法装备等形象标志标识规范化工作，以队伍建设标准化推进执法行为规范化。五是加强调查研究能力，促进理论成果转化。通过开展队伍理论研讨、调查研究活动，群策群力，争取利用调研成果解决一批现实问题；委托高等院校对城管面临的重点难点问题研究立项，争取产出一批高质量、可实践的理论成果，指导具体实践。六是加强执法案卷评查，做到以考评促规范。定期开展案卷评查，将评查结果纳入督查考核，尤其对行政复议、行政诉讼中发现问题、发现短板及时梳理分析，予以纠正，以期提升案卷质量，促进执法能力进步。

（四）注重宣传引领，用好媒体平台支撑，助力文明形象提升。

新时代下城管执法队伍要积极应对网络舆论监督，把“形象危机”变成“宣传契机”使城管执法工作取得群众的支持和理解，让执法队员不再流血又流泪。一是强化正面宣传。采取电视、纸媒、互联网媒体融合的宣传方式，提高社会对城管工作的知晓度、参与度，促使企业和市民自觉遵法守法、形成人人支持的良好工作局面。二是聚焦执法曝光。持续开展各类违法行为典型案例的曝光宣传，在各类媒体平台上开展执法曝光营造“普法、守法、执法、违法必纠”的舆论氛围。三是增强危机意识。执法队员在与当事人交流过程中要全程礼貌用语、避免身体接触，适当加入城管法律法规、政策制度宣传，树立自身形象，全程打开执法记录仪，做好证据收集。四是做好舆情前端管理。城管执法部门要做好重大突发事件应急预案，与网信部门建立舆情监督反馈机制，及时发现舆情，把负面舆情化解在前端，避免因负面舆情发酵造成被动局面。五是做好权威发布。城管执法机关应设立并发布自己的官方媒体账号，一旦发生负面舆情发酵的情况，积极应对，及时通报事件真相，做好权威发布，积极引导舆论，以正试听。

我们要深刻认识到城管执法队伍执法规范性建设是一项全局性、基础性、长期性的工作，面对城市治理过程中新矛盾、新问题、新短板，要持之以恒、常抓不懈，最终实现城管执法规范化助力经济高质量发展的宏伟目标。